PPP清庫結束，92號文是對PPP的叫停？還是探索新的發展方向？

近日，PPP項目運作模式成為行業關注熱點話題。去年11月，財政部辦公廳印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。

清庫工作的開展和規范文件的密集出臺，不僅給高速發展的PPP踩上“急剎車”，也為政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的偽PPP項目“敲上”重重一拳，在此背景下，業界對PPP走向更為關注。

此次清庫處理也將成為市場規范發展的新起點，迫使其回歸理性，為接下來解決一系列問題鋪路——構建國家層面的PPP法律體系、部際協調機制、明確主管部門，以及在各級政府打造專業的PPP業務團隊等。

92號文之后，部委對PPP未來的管理持何種看法？目前正在開展的清庫，其標準是什么？PPP被規范帶來何種影響，是否如好事者所說的PPP速凍的結果是逐漸消亡？一系列的問題讓接下來的PPP模式發展備受關注，對此，業內諸多專業人士對此做出了解讀。

業內專家薛濤指出，92號文之后，各界對PPP動向有不同的解讀，在他看來，規范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務供給質量和供給效率的本源。

財政部PPP中心推廣開發部主任夏穎哲表示，無論是去年出臺50號文、92號文、192號文等規范政策，還是今年3月底頒布的財金23號文，均是用來考量我們是否做真正的PPP項目——與績效考核掛起鉤來、項目參與方能夠做到風險分擔、讓真正有運營的項目能夠執行下去。

“92號文強約束，重點防止將純工程、無運營的政府付費類項目包裝成PPP，并及時清理出庫，這遏制劣幣驅逐良幣，堅守做真的PPP和真的做PPP倡導公平競爭起到重要作用，讓更多擁有核心技術和運營能力的專業化社會資本方參與水環境綜合治理，是PPP回歸本源和初心的關鍵。”中國水環境集團副總裁房勇認為，從這個意義上講，PPP并未進入寒冬，只是正在接受春天到來前的考驗，逐步完善規范的PPP必將行穩致遠。

針對PPP領域出現的問題，中國投資咨詢副總經理譚志國認為，對于國家發布的規范PPP發展的政策文件，市場存在一些過度解讀、過度理解的現象，從而導致出現“過度執行”的行為，這種過度的解讀對于PPP的良性發展有時候會是一種傷害。

盡管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服務效率的改善方面，PPP做出的貢獻有目共睹。

“未來還要繼續規范，希望與PPP全生命周期掛起鉤來，讓業內清晰認識到PPP項目存在的風險，去評判哪些項目可以去做、哪些不能做，堅決清退打擊政府兜底、違法違規舉債擔保等。規范的目的是培養優秀的社會資本、講信用的政府和有績效的項目。”夏穎哲補充。

本輪清理僅是PPP規范發展的新起點，接下來仍有諸多問題待解。首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關法律和體制機制，對爭議已久的諸多問題作出明確規范、解釋。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，PPP立法首先要直面三大任務：

一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南，如進一步明確PPP應用范圍、政府審批權限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則，以及企業退出機制和糾紛處理機制等，進一步規范各參與方的行為。

二是從機制上建立國家級PPP補缺資金，以促進經濟欠發達地區的基礎設施建設，平衡區域發展；同時減輕經濟欠發達地區政府的財政負擔，吸引社會投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協調機制。須盡快建立起包括財政部、發改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內的協調機制；并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項目發展提供更靈活的土地使用機制。

其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。多位專業人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業還是金融機構、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題，因此亟待政府加強人才團隊培訓工作，并創造條件逐步吸引具備豐富經驗的國際人才加入。

再者，PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風險相對較高等特點，即便在英國、加拿大等發展經驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。” 

根據今年2月財政部披露的第四批PPP示范項目名單，數據顯示，第四批PPP示范項目僅有396個，不僅數量較以往相比下降，投資額也同樣出現下降。與之對應的，是民營資本參與數量的提升，達到143個，占比達到58%。

業內人士認為，雖然PPP項目清庫會在短期內導致項目落地數量下降，但入庫項目的質量會越來越高，以環保項目為例，在第四批PPP示范項目中，具有較強運營屬性、在項目運營期內能產生穩定現金流的環保類項目占比達到三成，這對于整個行業的長期發展有利無害。

薛濤表示，PPP進入規范的新時代，對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務效率的提升；對企業而言，應該向“運營”或者“準運營”轉型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢；對金融機構而言，識別符合要求注重運營轉型的優秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。